PROCURADORIA – VETO PARCIAL À PROPOSIÇÃO DE LEI Nº 135/2022 – MENSAGEM Nº 042/2022
MENSAGEM Nº 042/2022
Santa Luzia, 22 de setembro de 2022
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Dirijo-me a Vossa Excelência, com cordiais cumprimentos, para comunicar que, com base no § 1° do art. 53 e no inciso IV do art. 71 da Lei Orgânica Municipal, decidi opor VETO parcial ao art. 3° e ao anexo IV do Texto substitutivo da Emenda nº 002, apresentada pelo Vereador Ilacir Bicalho na da Proposição de Lei nº 135/2022, que “Institui a delimitação oficial de bairros populares, regiões, sub-regiões e distritos industriais do Município de Santa Luzia”, de autoria do Executivo.
Verificados os pressupostos essenciais para as razões que adiante se apresentam, temos o conflito ensejador da oposição por motivação de contrariedade ao interesse público, nos seguintes termos:
Razões do Veto:
Em que pese a louvável e meritória preocupação do legislador com a matéria objeto da Proposição em análise, depreende-se da leitura do texto da proposta sub examine a contrariedade ao interesse público, pelas razões a seguir expostas.
I – DA TEMPESTIVIDADE
O § 1° do ar. 53 da Lei Orgânica do Município dispõe acerca da contagem do prazo dos vetos. Veja-se:
Art. 53. ……………………………………………………………………………………………..
§ 1º O Prefeito considerando o projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data do seu recebimento e comunicará, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, ao Presidente da Câmara, os motivos do veto.
…………………………………………………………………………………………………………. (grifos acrescidos)
E, nesse sentido, o mencionado dispositivo reproduz o disposto no § 1° do art. 66 da Constituição Federal, de 1988, e o inciso II do caput do art. 70 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, in verbis, respectivamente:
Art.66. ……………………………………………………………………………………………….
§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
……………………………………………………………………………………………………………(grifos acrescidos)
Art. 70. A proposição de lei, resultante de projeto aprovado pela Assembleia Legislativa, será enviada ao Governador do Estado, que, no prazo de quinze dias úteis, contados da data de seu recebimento:
……………………………………………………………………………………………………………
II – se a considerar, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrária ao interesse público, vetá-la-á total ou parcialmente.
…………………………………………………………………………………………………………… (grifos acrescidos)
Sob essa perspectiva, e observando o princípio da simetria, vale transcrever a lição do autor Kildare Carvalho acerca da contagem do prazo do veto:
Ao invés de concordar com o projeto, o Presidente da República (artigo 66, § 1º) pode vetá-lo, no prazo de quinze dias úteis contados do recebimento do projeto de lei. Na contagem do prazo, exclui-se o dia inicial, e se inclui o dia do término. (Carvalho, Kildare Gonçalves. Direito constitucional – 17. ed., ver. atual. e ampl. – Belo Horizonte: Del Rey, 2011 – pg. 1040) (grifos acrescidos)
Na mesma toada, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais – TJMG já entendeu que se aplica à contagem do prazo do veto, de forma subsidiária, o Código Civil, em seu art. 132, bem como Código de Processo Civil, em seu art. 224, feito de modo a excluir o dia do começo do prazo e incluir o último dia.
Veja-se:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA – PRAZO PARA ENVIO DE VETO A PROJETO DE LEI MUNICIPAL – APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO CIVIL E DO CPC. – A aplicação subsidiária do que prescrevem o Código Civil, em seu artigo 132, bem como o Código de Processo Civil, em seu artigo 234, determina que a contagem de prazos seja feita excluindo-se o dia do começo e incluindo-se o último dia.- Sentença confirmada. (TJMG – Remessa Necessária-Cv 1.0071.13.006175-8/001, Relator(a): Des.(a) Luís Carlos Gambogi , 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 26/04/2018, publicação da súmula em 02/05/2018) (grifos acrescidos)
O TJMG se manifestou da mesma forma em:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – PROJETO DE LEO – VETO PELO PREFEITO MUNICIPAL – TEMPESTIVIDADE – VERIFICAÇÃO – MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA.- Na contagem do prazo, exclui-se o dia inicial, e se inclui o dia do término. – Sendo patente a tempestividade do veto, pelo Prefeito Municipal, afigura-se acertada a decisão que determinou ao impetrado seu recebimento e colocação em pauta. (TJMG – Agravo de Instrumento-Cv 1.0188.15.005596-3/001, Relator(a): Des.(a) Versiani Penna , 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 29/10/2015, publicação da súmula em 12/11/2015) (grifos acrescidos)
Do mesmo modo, o art. 286 do Regimento Interno da Câmara Municipal dispõe o seguinte acerca da contagem de prazos no processo legislativo.
Art. 286. No processo legislativo os prazos são fixados:
I – por dias contínuos;
II – por dias úteis; e
III – por hora.
§ 1º Os prazos indicados neste artigo são contados:
a) Excluído o dia do começo e incluído o do vencimento, nos casos dos itens I e II do caput;
b) Minuto a minuto, em se tratando do item III deste artigo.
§ 2º Os prazos fixados por dias contínuos, cujo termo inicial ou final coincida com sábado, domingo ou feriado, tem seu começo ou término prorrogado para o primeiro dia útil subsequente. (grifos acrescidos)
Sendo assim, o prazo para oposição do veto em comento se encontra tempestivo, e em consonância com a Lei Orgânica, com a Constituição Estadual, com a Constituição Federal, com o entendimento da melhor doutrina e do TJMG.
II – DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA OPOR VETO PARCIAL E SANCIONAR A PARTE DA NORMA NÃO VETADA
Outrossim, faz-se mister ressaltar a competência do Chefe do Poder Executivo para sancionar ou vetar (integral ou parcialmente) os Projetos de Lei enviados após a aprovação da respectiva Proposição pela Câmara Municipal. Assim dispõem o caput e o § 1º do art. 53 da Lei Orgânica Municipal:
Art. 53. Aprovado o projeto de lei, este será enviado ao Prefeito, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º O Prefeito considerando o projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data do seu recebimento e comunicará, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, ao Presidente da Câmara, os motivos do veto. (grifos acrescidos).
……………………………………………………………………………………………………………
Em complemento, o inciso IV do art. 71 da Lei Orgânica prevê ainda a competência do Chefe do Executivo para, dentre outras atribuições, vetar no todo ou em parte os projetos de lei aprovados pela Câmara, por inconstitucionalidade ou por interesse público justificável.
Dessa forma, considerando que as disposições dos dispositivos mencionados são contrários ao interesse público, haja vista a desconformidade com a matéria ora tratada, conforme devidamente justificado, faz-se necessária a oposição do presente veto parcial e a concomitante sanção da parte não vetada da norma.
Nesse sentido, cita-se a recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Ordinário nº 706.103 – Minas Gerais, de relatoria do Ministro Luiz Fux, em que se discutiu à luz dos §§ 2º, 5º e 7º do art. 66, bem como do § 2º do art. 125, ambos da Constituição Federal, a possibilidade, ou não, de promulgação, pelo Chefe do Poder Executivo, de parte de projeto de lei que não foi vetada, antes da manifestação do Poder Legislativo pela manutenção ou pela rejeição do veto.[1]
Destarte, na apreciação do Tema 595, foi fixada a seguinte tese de repercussão geral: “é constitucional a promulgação, pelo Chefe do Poder Executivo, de parte incontroversa de projeto da lei que não foi vetada, antes da manifestação do Poder Legislativo pela manutenção ou pela rejeição do veto, inexistindo vício de inconstitucionalidade dessa parte inicialmente publicada pela ausência de promulgação da derrubada dos vetos”.
Ademais, transcreve-se a esclarecedora ementa da supracitada decisão do STF, a fim de deixar ainda mais cristalina e evidente a competência do Chefe do Executivo, in casu, para opor veto parcial e sancionar a parte não vetada da norma:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 595). DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PROMULGAÇÃO, PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, DE PARTE DE PROJETO DE LEI QUE NÃO FOI VETADA, ANTES DA MANIFESTAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO PELA MANUTENÇÃO OU REJEIÇÃO DO VETO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES OU ÀS NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PROCESSO LEGISLATIVO. REJEIÇÃO DO VETO PELO PODER LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DE PROMULGAÇÃO DESSA SEGUNDA PARTE A INTEGRAR A LEI ANTERIORMENTE JÁ PROMULGADA. CARACTERIZAÇÃO DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL DOS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO (ARTIGO 66, § 7º, DA CRFB/88). SITUAÇÃO QUE NÃO INVALIDA A PARTE INCONTROVERSA E JÁ PROMULGADA DO PROJETO DE LEI APROVADO. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.
1. O poder de veto atribuído ao Chefe do Poder Executivo afigura-se como importante mecanismo para o adequado funcionamento do sistema de freios e contrapesos (checks and balances), ínsito a uma concepção contemporânea do princípio da separação dos poderes.
2. A Constituição reconhece que a palavra final em matéria de processo legislativo cabe ao Poder Legislativo, razão pela qual lhe defere autoridade suficiente para rejeitar o veto do Executivo e aprovar o projeto de lei tal como originalmente aprovado (artigo 66, §§ 4º, 5º e 7º, da CRFB/88).
3. A aposição de veto parcial implica o desmembramento do processo legislativo em duas fases distintas, eis que enquanto a parte não vetada do projeto de lei segue para a fase de promulgação, a parte objeto do veto retorna ao Poder Legislativo para nova apreciação, após o que será ou não promulgada, conforme o resultado da deliberação.
4. A rejeição legislativa do veto acarreta o dever de sua promulgação (artigo 66, § 7º, da CRFB/88), cujo descumprimento caracteriza omissão inconstitucional dos Poderes Executivo e Legislativo frente à ausência de encerramento do processo legislativo.
5. A caracterização dessa omissão inconstitucional atrai a possibilidade de controle judicial, todavia revela-se inapta a acarretar a promulgação automática dos vetos parciais derrubados, tampouco macula de inconstitucionalidade a parte anteriormente já sancionada e promulgada.
6. Concluído o processo legislativo quanto a essa parte, a promulgação da parte incontroversa sancionada é medida de rigor, sem que exsurja qualquer vício de inconstitucionalidade, seja pela ausência de violação ao princípio da separação dos poderes, seja pela inexistência de ultraje às normas constitucionais relativas ao processo legislativo.
7. In casu, é constitucional a Lei Municipal 2.691/2007 de Lagoa Santa/MG, eis que quanto à parte inicialmente promulgada foram fielmente atendidas as etapas do procedimento legislativo, suprida a omissão inconstitucional quanto à parte restante pela superveniente promulgação da derrubada dos vetos, por ato posterior do Presidente da Câmara Municipal.
8. Recurso extraordinário PROVIDO, com a fixação da seguinte tese de repercussão geral: “É constitucional a promulgação, pelo Chefe do Poder Executivo, da parte incontroversa de projeto de lei que não foi vetada, antes da manifestação do Poder Legislativo pela manutenção ou pela rejeição do veto, inexistindo vício de inconstitucionalidade dessa parte inicialmente publicada pela ausência de promulgação da derrubada dos vetos”. (grifos acrescidos).
No mérito, a citada decisão ressalta ainda que tal entendimento alcança todo o ordenamento jurídico, uma vez que os Estados e Municípios devem obedecer às mesmas regras do processo legislativo do âmbito federal, à luz da necessária simetria federativa na questão.
Na mesma decisão acima descrita, o então Ministro Presidente do STF, Alexandre de Moraes, complementou ainda:
Embora este seja o entendimento referente ao Processo Legislativo no âmbito Federal, aplica-se perfeitamente ao caso em apreço, por simetria, considerando que as normas constitucionais que tratam da matéria são de observância obrigatória para os demais entes federados.
…………………………………………………………………………………………………..
Além disso, esse entendimento alinha-se perfeitamente ao adotado por esta SUPREMA CORTE, a respeito do veto parcial e o início da vigência da lei, no julgamento do RE 85.950/RS, relatado pelo eminente Ministro MOREIRA ALVES, o qual, embora tenha sido julgado sob a égide de Carta Magna pretérita, entendo que, por sua total conformidade com o processo legislativo previsto na Constituição Federal de 1988, conforme artigos antes citados, merece ser confirmado no presente caso sob a sistemática da repercussão geral. A propósito, veja-se a ementa do referido julgado:
“MANDADO DE SEGURANÇA. HONORARIOS DE ADVOGADO. INICIO DA VIGENCIA DE PARTE DE LEI CUJO VETO FOI REJEITADO. SEGUNDO DECISÕES RECENTES DE AMBAS AS TURMAS DO STF (RE 81.481, DE 8.8.75; RE 83.015, DE 14.11.75; E RE 84.317, DE 06.4.76), CONTINUA EM VIGOR A SÚMULA 512. QUANDO HÁ VETO PARCIAL, E A PARTE VETADA VEM A SER, POR CAUSA DA REJEIÇÃO DELE, PROMULGADA E PUBLICADA, ELA SE INTEGRA NA LEI QUE DECORREU DO PROJETO. EM VIRTUDE DESSA INTEGRAÇÃO, A ENTRADA EM VIGOR DA PARTE VETADA SEGUE O MESMO CRITÉRIO ESTABELECIDO PARA A VIGENCIA DA LEI A QUE ELA FOI INTEGRADA, CONSIDERADO, POREM, O DIA DE PUBLICAÇÃO DA PARTE VETADA QUE PASSOU A INTEGRAR A LEI, E, NÃO, O DESTA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO, EM PARTE.” (Segunda Turma, DJ 31-12-1976 PP-11240 EMENT VOL-01047-05 PP-01241). (grifos acrescidos).
Dessa forma, resta devidamente comprovada a legitimidade e a observância ao correto trâmite de sanção da parte não vetada da Proposição de Lei, sendo que, na eventual rejeição do presente veto, o texto do dispositivo aqui rechaçado, será apenas incorporado ao restante da Lei que já estará em vigor.
III – DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO E HABITAÇÃO – SEDUH E A CONTRARIADADE COM A MATÉRIA TRATADA NA PRESENTE EMENDA A PROPOSIÇÃO
Adentrando especificamente ao mérito, mostra-se oportuno trazer à baila as competências da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação- SEDUH, a qual foi consultada acerca da pertinência da proposição em análise, considerando a expertise de cada pasta, nos termos da Lei Complementar nº 3.123, de 01 de setembro de 2010, que “Estabelece modelo de gestão para a Administração Pública Municipal e dispõe sobre a Estrutura Organizacional do Poder Executivo”.
Art. 40. À Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação, por meio de seu titular, compete:
I – formular, coordenar, acompanhar e supervisionar a implementação de planos, programas e projetos relacionados ao desenvolvimento urbano no âmbito do Município, em especial o Plano Diretor Municipal, fazendo cumprir a legislação urbanística;
………………………………………………………………………………………………
V- realizar o acompanhamento sistemático da evolução urbana da cidade.
Posto isso, verifica-se a competência legal da respectiva Secretaria para tratar e manifestar sobre o tema objeto desta Proposição, dessa forma, efetuamos consulta formal no tocante as emendas ora propostas pelo Excelentíssimo Vereador deste Município.
Logo, a seguir serão destrinchados os dispositivos da propositura os quais a mencionada Secretaria Municipal se manifestou pela inviabilidade técnica no tocante a sua sanção da forma que retornou da Casa Legislativa.
No tocante ao anexo IV (Potencial para Desenvolvimento Industrial), a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação, através da CI. 1377/2022/SEDUH, manifestou-se nos seguintes termos:
“Entretanto, indicamos a necessidade de veto à inclusão do Anexo IV bem como de sua referência feita pelo Art. 3º. Em primeiro lugar, pois, como explicitado no parágrafo anterior, os distritos industriais existentes já se encontram delimitados pelo Anexo I. Em segundo lugar, pois este Anexo cria uma categoria de informação territorial denominada “Potencial para o desenvolvimento industrial”, o qual não encontra relação com os demais temas desta lei.
Conforme exposto no Art. 1º da Proposição de Lei, bem como na mensagem que acompanha o PL, trata-se de projeto de lei para identificar, delimitar e denominar as divisões territoriais existentes e observáveis do tecido municipal. Tais delimitações serão utilizadas como base territorial para fins de atualização do conhecimento sobre a realidade local, de modo a subsidiar o planejamento e políticas públicas; e também, num sentido mais prático, servir de limite básico ao endereçamento municipal – ou seja, estes polígonos de bairros serão a referência para um cadastro único de endereço a ser utilizado pelo município, concessionárias e demais entes públicos e privados.
Neste sentido, não há o que falar em definição de áreas de “Potencial para o desenvolvimento industrial” no âmbito desta lei, uma vez que não está em questão a definição sobre parcelamento, ocupação e uso futuro das áreas.”
Conforme art. 3º da Proposição de Lei nº 135, de 31 de agosto de 2022, in verbis:
Art. 3º A delimitação e denominação de bairros populares, sub-regiões, regiões e distritos industriais, são as previstas nos Anexos I, II, III e IV, respectivamente.
§ 1º Os limites e as denominações estabelecidos nos Anexos I, I, III, e IV deverão ser observados e utilizados pelos órgãos e entidades do poder público, bem como pelas concessionárias de serviço público no território municipal.
§ 2º Os limites e as denominações estabelecidos nos Anexos I, II, III e IV estarão disponíveis em portal eletrônico da Prefeitura Municipal de Santa Luzia.
Dessa forma, verifica-se no tocante ao Anexo IV, conflito com o tema tratado nesta Proposição em análise, sendo necessário veto sobre o mesmo.
Destarte, uma vez vetado o Anexo supracitado, e sua menção no texto do art. 3º (caput e respectivos parágrafos), será inevitável a oposição de veto do referido artigo em sua integralidade.
Ademais, note-se que estes dispositivos são contrários ao interesse público por carecem de eficácia e pela contrariedade à matéria tratada na presente Proposição, sendo que quando da análise de juridicidade das proposições, é preciso atenção quanto à questão da efetividade (ou eficácia social) da norma, pois de nada adianta produzir uma norma jurídica se ela, uma vez em vigor, não será aplicada de maneira adequada na sociedade por não respeitar as definições existentes na legislação vigente.
Nesse contexto, ensina Victor Nunes Leal[2] que o Direito deve possuir organicidade, isto é, sistematização, a fim de que não haja entre as diversas regras e princípios jurídicos contradições, antinomias ou ilogicidades. Deve o Direito, portanto, caracterizar-se como um sistema, como um conjunto de elementos coordenados entre si, formando uma estrutura organizada, para um objetivo comum.
Prossegue Victor Nunes Leal[3] que o legislador deve, tanto quanto possível, redigir as leis dentro de um espírito de sistema, tendo em vista não só a harmonia interna de suas disposições, mas também sua colocação harmônica no conjunto das leis vigentes.
Desse modo, ao analisar determinada proposição, o legislador deve sempre verificar se a matéria por ela tratada já é assunto de outra norma em vigor, a fim de evitar a fragmentação do sistema jurídico e manter sua organicidade.
Conforme preceitua o Desembargador Kildare Gonçalves Carvalho[4], as normas jurídicas devem observar, dentre outros requisitos, a coerência, a correspondência e a realidade, sendo os conceitos a seguir discriminados:
a) a coerência expressa necessidade de se evitar contradições. A lei deve traduzir uma unidade de pensamento, evitando contradições lógicas e desarmonias conceituais que poderão acarretar insegurança e arbitrariedade na sua aplicação.
b) a correspondência da lei está na observância das demais normas que compõem o ordenamento jurídico, de forma a integrar-se harmonicamente no ordenamento.
c) a realidade da lei é a adequação à realidade social, política, econômica, cultural e histórica do povo. Essa adequação evita a edição de atos legislativos inócuos, de leis que não podem ser cumpridas. A ocorrência de disposições irreais redundará em arbitrariedade e irresponsabilidade legislativas, comprometendo a dignidade da legislação como instrumento de ordenação social.
E, nesse caso, os dispositivos analisados carecem de eficácia social, pela seguinte razão:
a) não observar a correspondência da propositura com as outras normas, as quais compõem o ordenamento jurídico.
Dessa forma, e considerando as manifestações do setor afeto, verifica-se que os dispositivos analisados neste tópico carecem de juridicidade, sendo, por conseguinte, contrários ao interesse público.
No tocante as demais emendas propostas, a Secretaria responsável manifestou favoravelmente à manutenção das mesmas. À exceção do § 1º do art. 4º tendo em vista a respectiva competência.
III – CONCLUSÃO
Dado o exposto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a opor veto parcial ao art. 3º e ao Anexo IV da Proposição de Lei nº 135, de 31 de agosto de 2022, devolvendo-a, em obediência ao § 4º do art. 53 da Lei Orgânica Municipal, ao necessário reexame dessa Egrégia Casa Legislativa.
LUIZ SÉRGIO FERRREIRA COSTA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
[1] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Teses de Repercussão Geral. Tema 0595. Recurso Extraordinário 706103. Data tese: 27/04/2020. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=752650395>. Acesso em: 11 mai. 2021.
[2] LEAL, Victor Nunes. Técnica Legislativa. In: Problemas de Direito Público. Apud OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
[3] LEAL, Victor Nunes. Técnica Legislativa. In: Problemas de Direito Público. Apud OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
[4] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Consultoria de Portas Abertas. Técnica Legislativa. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/estudos-e-notas-tecnicas/publicacoes-da-consultoria-legislativa/copy_of_portas-abertas-1/Palestra%208.pdf>. Acesso em: 23 set. 2020.
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